انواع حاکمیت و فرمهای حکمرانی (دانستنیهای لازم سیاسی)
سیاستْ جزئی از زندگی هر شهروند است. شهروندی که نخواهد مسئولیت سیاسی خود را به عنوان عضوی از جامعه به دوش بکشد، رعیت نام دارد. امروزه کلمهٔ رعیت در برابر شاه یا کدخدا قرار نمیگیرد؛ بلکه به شخصی گفته میشود که تمام اختیارات خود را به دیگری میسپارد و مسئولیتی نمیپذیرد؛ در کنار آن، دائم چشم به بالادستان دارد و همواره از هر چیزی که باب میلش نباشد به همین بالادستان سیاسی یا اجرایی گلایه میکند. این مفهوم متضادِ شهروند یا انسان آزاد است.
در کشورهای آزاد و دموکراتیک مشروعیتِ مسئولِ سیاسی، در هر ردهای که باشد، از مردمی میآید که او یا بهطور کلی سیستمِ حاکم را برمیگزینند. این مردم، با قبول مسئولیت سیاسیِ انتخابهایشان، دیگر رعیت محسوب نمیشوند بلکه حاکم بر سرنوشت خویشاند.
مسئولیتپذیری سخت است و تفویض آن به دیگران، سادهترین راه گریز از بار مسئولیت است. زمانی که شهروندان با سهلانگاری به برگزیدگان سیاسی و اجرایی اختیارات بیشتری میدهند، بدون آنکه مهاری بر آن بزنند، در معرض از دست دادن حاکمیتشان قرار میگیرند. یک شهروند برای حفظ جایگاه خود در دنیای امروز ناگزیر است همیشه چهارچشمی مراقب اوضاع باشد. لزوم آشنایی با الفبای سیاست از همین جهت اهمیت پیدا میکند. در این نوشته، قرار است با انواع حاکمیت و سپس فرمهای حکمرانی آشنا شویم.
انواع حاکمیت و منبع مشروعیت قدرت
اول با تعریف دموکراسی شروع کنیم. دموکراسی در کلمه به معنای حاکمیت مردم است. این کلمه در مقابلِ مانآرکی یا حکومت یک نفر و اُلیگارشی یا حکومت تعداد کم قرار میگیرد.
حالا نوبت دیکتاتوری و فرق آن با استبداد است. ریشهٔ کلمه دیکتاتور به وضعیتی در روم میرسد که دیکتاتور یا دفتر حقوقیِ مرتبط برای مدت محدود و در زمانهای ویژه و اورژانسی حکومت قانون را به دست میگرفت. دیکتاتورها، قوانین را به جامعه دیکته میکنند بدونِ آنکه از مردم برای تصویب آنها اجازه بگیرند با این تفاوت که قدرت انجام این کار را پیشتر از مردم یا نهاد خاصی مثل کلیسا به صورت مشروع گرفته بودهاند. به عبارت سادهتر، دیکتاتور مشروعیت برای داشتن اختیارات تام را دارد یا در گذشته این مشروعیت را کسب کرده بوده است. حکومت دیکتاتوری و قوانین آن میتواند خوب یا بد باشد به این معنی که شما میتوانید در یک دیکتاتوری از حقوق فردی و آزادی برخوردار باشید و از طرفی دیکتاتور جامعهای رو به توسعه و پیشرفت بسازد یا بالعکس. نقش مردم یا نهادها در حاکمیت و تعیین سیاستها بعد از اینکه به شخصی مشروعیت و اختیارات دادند کمرنگ میشود.
در استبداد، شخص یا گروهی از اشخاص کاملا به قانونِ موجود ارجح هستند و بنا به میل شخصی آن را تعیین میکنند. شاید بتوان آن را اینگونه تعریف کرد که قانون اساسی یا وجود ندارد یا محلی از اعراب ندارد. این کلمه هم همیشه معنای بدی ندارد اما با توجه به اینکه قدرتْ افراد را در نهایت به فساد میکشاند، معمولا عاقبت خوبی ندارد و به سوءاستفاده از قدرت ختم میشود.
۱) دموکراسی قدرتش را از مشروعیت مردمی میگیرد و این مشروعیتِ سیال بایستی به صورت پیوسته سنجیده شود.
۲) دیکتاتوری مشروعیتِ اولیه را از مردم یا دین یا نهاد خاصی میگیرد اما نقطهٔ قوتش توانِ بسیج کردن تمام دستگاههای حکومتی برای حرکت در یک مسیر مشخص بدون پیچ و تابیست که مردم به قوانین میدهند. به عبارتی، دیکتاتوری پُربازدهتر است به خصوص اگر در مسیر درست قرار بگیرد. اما اگر در مسیر اشتباه قرار بگیرد، ویرانگر خواهد بود.
۳) استبداد بنا به حکم تاریخی، حتی اگر در ابتدا مزایایی برای جامعه به ارمغان آورده باشد، با فساد دست به گریبان بوده در نتیجه برای دنیای امروز ما بدترین نوع حکمرانیست.
دموکراسی به معنای مطلق آن در حال حاضر وجود ندارد چرا که پرسیدن نظر مردم برای هر موضوع، با وجود تکنولوژی امروز باز هم کاری پردردسر است و از طرفی تلاطم بیش از حد در حکمرانی و سیاستگذاری منطقی نیست و عملاً جلوی پیشرفت را میگیرد. به همین خاطر دموکراسی به حکومت نمایندگان تبدیل شده است؛ نمایندگانی که اختیارات متمرکزی دارند و هر چند سال یکبار بنا به نظر مردم تغییر میکنند. آنها مشروعیت خود را از مردم میگیرند و برای مدتی محدود با تکیه بر این مشروعیت قانونگذاری میکنند. با این حال، برخلاف دیکتاتور که پس از آغاز حاکمیت میتواند تقریباً بدون قید و شرط حکومت کند، نمایندگان مقید به قانون اساسی هستند و مشروعیت آنها دائمی و غیرقابل بازپسگیری نیست.
شایعترین الگوهای حکمرانی در همین سه فرمی که به آنها اشاره کردم خلاصه میشود. دموکراسی با توجه به اینکه معمولا جابجایی قدرت را با کمترین اصطکاک انجام میدهد به بقیهٔ فرمها برتری دارد. نکتهٔ مهم این است که این برتری به معنای بیعیب بودن نیست. در حقیقت دموکراسی یک وسیله است که شانس رسیدن به آزادی و سعادت جامعه را بیشتر از بقیه فرمها تضمین میکند. اگر به آن به عنوان حکم قدسی نگاه کردید، به بیراهه رفتهاید.
دموکراسی در اصلِ اصیلِ خود میتواند به دیکتاتوری توده نیز تعبیر شود و به راحتی حقوق اقلیت را زیر پا بگذارد. آنچه از دموکراسیهای امروز حکومتهای کارآمدی ساخته، نه فرم مطلق آن که ترکیب آن با اصول لیبرال است. این اصول، آزادیهای فردی و اجتماعی، مانند آزادی بیان را تضمین میکند و از حقوق اقلیتها در برابر اکثریت، حتی اگر بخواهند آن را زیر پا بگذارند، جلوگیری میکند در حالیکه در یک دموکراسی مطلق، کسی جلودار قانونگذار برای تعدی به حقوق اقلیت نیست.
مشروعیتِ قدرت و منبع این مشروعیت را به عنوان حاکمیت میشناسیم که در دنیای امروز، دستکم در حرف و به صورت هنجاری، متعلق به مردم است و به یک فرم از فرمهای بالا تفویض میشود، هرچند در گذشته میتوانسته به خدا، سنت یا عوامل دیگر ماورایی نسبت داده شود. در ادامه، به این میپردازم که همین قدرت، فارغ از منشأ آن، چگونه در قالب ساختارهای مختلف سازماندهی و اعمال میشود.
فرمهای حکمرانی در نظامهای دموکراتیک
تا اینجا به الگوهای حاکمیت که بیشتر به منشا مشروعیتِ قدرت اشاره دارد پرداختم. حالا لازم است به بحث «فرم حکومت» و ساختار رسمی اعمال قدرت برای حکمرانی بپردازم.
به صورت ساده، فرمهای یک حکومت دموکراتیک به دو دستهٔ ریاستی و پارلمانی تقسیم میشوند. فرم ریاستی، به دو دستهٔ جمهوریِ ریاستی یا نیمهریاستی تقسیم میشود. در فرم پارلمانی، ما میتوانیم جمهوری پارلمانی یا پادشاهی پارلمانی/مشروطه داشته باشیم که در آن رئیس دولت، نخستوزیر است و رئیسجمهور یا پادشاه، به عنوان رئیس کشور نقش عمدتا تشریفاتی با قدرت محدود سیاسی دارد.
خیلی سریع و کوتاه در خصوص هر کدام از این فُرمها توضیح میدهم.
در جمهوری ریاستی، مردمْ رئیس کشور را با رأی خود در دورههای مشخص انتخاب میکنند. مجلس نیز با رأی مستقیم مردم انتخاب میشود. اگر سیاستهای مجلسِ انتخابی در راستای دولت به ریاست رئیسجمهور باشد این فرمِ حکومت در مقایسه با نظامهای چندحزبیِ پارلمانی پایدارتر است و حاکمیتْ قدرت اجرایی بیشتری دارد و تا پایان دوره معمولا از تلاطم کمتری رنج میبرد. نتیجهاش تمرکز قدرت بیشتر برای اجرای طرحهای دولتی با اصطکاک کمتر است. همین اصطکاک کمتر در کنارِ مزیتِ بازدهی، میتواند بلای جان مردمسالاری شود. بهعنوان مثال، تصویب قوانینی که به تدریج جناح سیاسی خاصی را قدرتمندتر کرده و راه را برای برنده شدن در انتخابات بعدی هموارتر کند. اینها اولین قدمهاییست که بسیاری از جمهوریهای دموکراتیک را به بیراهه برده است، با وجود اینکه این جمهوریها از ابتدا، حداقل به ظاهر، با مشروعیت حقیقی مردم سر کار آمدهاند.
تاریخ معاصر نمونههای متعددی از این مسیر را نشان میدهد؛ از جمهوری وایمار آلمان که با سازوکارهای کاملاً قانونی به دیکتاتوری ختم شد، تا جمهوریهایی مثل ونزوئلا، روسیه و حتی ترکیه در دوران معاصر که با رأی آزاد انتخاب شدند اما با تغییر تدریجی قوانین و تمرکز قدرت اجرایی، رقابت سیاسی را به نفع یک جناح خاص متمایل کردند و مردمسالاری را به محاق بُردند.
در جمهوری نیمهریاستی، قدرت اجرایی بین رئیسجمهورِ منتخب مردم، و نخستوزیر تقسیم میشود. رئیس کشور، رئیسجمهور است و رئیسِ دولت، نخستوزیر. نخستوزیر معمولا از طریق رئیسجمهور منصوب و به مجلس برای گرفتن رأی اعتماد معرفی میشود. پیشنهاد رئیسجمهور برای نخستوزیر در اکثر مواقع همان رئیس حزب با بیشترین کرسیهاست. مزیتِ این روش، تفکیکِ بیشتر قدرت اجراییست. مجلس راحتتر میتواند رئیس دولت را به چالش بکشد و پاسخگو کند یا حتی دولتش را منحل کند. البته این مزیت به زاویهٔ دید ما نیز بستگی دارد. در شرایطِ بحران، همین ناپایداریِ دولت میتواند به فلج کردن قوهٔ مجریه ختم شود.
در جمهوری یا پادشاهی پارلمانی، رئیس دولتْ نخستوزیر است و به این صورت انتخاب میشود. در یک انتخابات، مردم معمولا نمایندگان کنگره را انتخاب میکنند. این نمایندگان معمولا هر کدام متعلق به حزبی هستند. رئیس حزبی که بیشترین کرسیها را به دست بیاورد، اگر اکثریت مطلق کرسیها را داشته باشد، به عنوان رئیس دولت به مجلس معرفی میشود. در غیر این صورت در ائتلاف با حزب دیگری که معمولا تشابه بیشتری با آن حزب دارد اکثریت مطلق کرسیها را به دست میآورد و باز به عنوان نخستوزیر یا رئیس دولت به مجلس برای گرفتن رأی اعتماد معرفی میشود.
این نوع دولت، که به آن دولت ائتلافی نیز میگویند با خارج شدن یک حزب از ائتلاف ممکن است از هم بپاشد. همچنین ممکن است دو یا چند حزب، غیر از حزب با بیشترین رأی در ائتلاف با یکدیگر دولت ائتلافی تشکیل دهند و عملا حزب با بیشترین رأی را کنار بزنند. فُرم پارلمانی، نسبت به جمهوریِ ریاستی شکنندهتر است اما به نظر من با توجه به تمرکز پایینتر قدرت و امکان شکستگی سلطهٔ دولت توسط دیگر احزاب، کمتر از جمهوری ریاستی در معرض تبدیل شدن به حاکمیت اُلیگارشهاست. چیزی که در کشورهایی مثل روسیه شاهدش هستیم.
آخرین نوع حکمرانی، که در این مقاله به آن اشاره میکنم پادشاهی مشروطه است. با تشریح تفاوتهای کلّی دو اصطلاحِ سیاسیِ پادشاهی مشروطه و پادشاهی پارلمانی آن را باز میکنم. در پادشاهی مشروطه، قدرتِ پادشاه مشروط شده اما همچنان اختیارات اجرایی و سیاسی بیشتری نسبت به پادشاه در نمونهٔ پارلمانی دارد. شاید بتوان آن را با رئیسجمهور در جمهوری نیمهریاستی قیاس کرد. در حالیکه در پادشاهی پارلمانی، پادشاه عمدتا جنبهٔ نمادین دارد و نقش او محدود به تأیید رسمی تصمیمات دولت و نصب و عزل مقامات رسمی است. در سایر موارد ما با چیزی شبیه به پادشاهی پارلمانی طرف هستیم.
دموکراسی لیبرال
دموکراسیهای پایدار و موفق امروز معمولا از نوع لیبرال هستند. در حقیقت، اصول لیبرال، حدود و اختیارات حاکمان را مشخص و محدود میکند و بر قدرتِ سیاسی آنها مهار میزند، تا نتوانند با سوءاستفاده از مشروعیتی که به واسطه انتخابِ مردمی به دست آوردهاند، قدرت را قبضه کنند. در ادامه به چند اصل اساسی آن میپردازم.
استقلال قوه قضاییه
استقلال قوه قضاییه، از اصول بسیار مهم برای حفظ حاکمیت مردم در دموکراسیهاست. این نهاد برآمده از رأی مستقیم مردم نیست، اما با پایبندی به قانون اساسی، که به تأیید مردم رسیده، تلاش میکند تا همه را، از جمله نخبگان سیاسی، در پیشگاه قانون، مسئول نگاه دارد. دفاع از آزادیهای فردی و همچنین محدود کردن قدرتِ دولت برای دستدرازی به حقوق مردم جزء اصول آن است.
مهم نیست که چه کسی هستید یا چه مقامی دارید، در یک دموکراسیِ لیبرالِ کارآمد، شما در برابر قانون با همه برابرید، در نتیجه فساد یک مسئول سیاسی، مانند یک شهروند قابلیت پیگیری و دادخواهی دارد. همچنین، اکثریت، به واسطهٔ رأی خود و تاثیرگذاری بیشتر در قوهٔ مجریه یا مقننه نمیتوانند حقوق اقلیت را نادیده بگیرند و ضایع کنند. تفکیک این نهاد از دیگر نهادها، امکان تأثیرپذیری آن از قدرتِ سیاسیِ فسادپذیر را کاهش میدهد. همهٔ این موارد در سایهٔ حاکمیت قانون امکانپذیر خواهد بود. در نتیجه اگر کشور به سمت سویی برود که حاکمیت قانون با نادیده گرفتنِ قانون اساسی، یا دخالت و دستکاری در روند نمایندگی و مشروعیت مردمی، تضعیف شود، همین روند میتواند به استقلال قوهٔ قضاییه آسیب زده و در نتیجه حکومت مردمبرمردم را متزلزل کند.
زمانی که حاکمیتْ مشروعیتِ مردمیاش را به هر دلیلی از دست بدهد، نمیتوان با امید به استقلال قوهٔ قضاییه، که معمولا در این مرحله استقلالش را از دست داده، به دموکراسی دل بست.
در برخی کشورها، مانند ایالات متحده، دیوان عالی، شامل ۹ نفر، به صورت مادامالعمر تعیین میشوند. همین موضوع قدرتِ نفوذ رئیسجمهور برای تغییر یا نصب آنها را با انگیزههای سیاسی کاهش میدهد؛ اول اینکه رئیسجمهور قادر به برکناری قاضی دیوان عالی نیست. دوم، تنها زمانی میتواند نامزد مورد نظر خود را معرفی کند که کرسی قاضی به هر دلیلی خالی شده باشد. سوم، تأیید نهایی آن با سناست.
مالکیتِ شخصی
حاکمیت تضمین میکند که هر کسی صاحب و مالک آن چیزیست که به او تعلق دارد و شخص یا نهادی حق ندارد به آن تعرض کند. وجود قوه قضاییه مستقل، رسیدن به این اصل مهم را میسر میکند تا مردم در برابر حکومت یا افراد بانفوذ و نخبگان سیاسی بیدفاع و بیپشتوانه نباشند. مالکیتِ شخصی به مردم قدرتِ ملموسی برای دفاع از حقوقِ دیگرشان را میدهد چرا که در برابر دولت، هر کدام از آنها وزنی خواهند داشت و همین قطرهقطرهها میتواند به آنها کمک کند تا صدایی داشته باشند و در نهایت حکومت از مسیرِ مردمیِ خودش خارج نشود.
در کتاب «راه باریک آزادی» عجم اوغلو و رابینسون از اهمیت این موضوع برای توسعه و پیشرفت جامعه پرده برمیدارند. هرچند موافق تمام نظرات نویسندگان نیستم، خواندن دو کتاب «چرا ملتها شکست میخورند» و «راه باریک آزادی» را توصیه میکنم. لزومِ دفاع از مالکیت شخصی در کشورهایی که هوای پیشرفت و توسعه در سر دارند به خوبی و به صورت مستند در آنها توضیح داده شده است.
حقوق فردی
دموکراسیِ مطلق، کاری به حقوق فردی ندارد و صرفا به دنبال نظر اکثریت است، در حالی که در دموکراسیِ لیبرال، حکومت موظف به رعایت حقوق بنیادین فردی است. این حقوق در اعلامیهٔ جهانی حقوق بشر با جزئیات مطرح شده است و شامل حق آزادی بیان و ارتباط، حق انتخاب، آزادی عقیده و… میشود.
آزادی تشکیل احزاب و گروهها
فرض کنید که تمام مردم به یک شکل خاص از حکومت تکحزبی رأی مثبت دهند. چه اتفاقی میافتد؟ در یک دموکراسی، روند ایجاد سایر احزاب با دشواری همراه خواهد شد. از اصول لیبرال تضمین آزادی ایجاد احزاب، گروهها و حتی نهادهای مستقل از حاکمیت است بدین صورت یک حزب واحد نمیتواند از قدرت خود برای کنار زدن یا حتی شکلگیری احزاب رقیب سوءاستفاده کند.
تفکیک قوا
به نظر من، تفکیک قوا از مهمترین اصول یک دموکراسیِ لیبرال است که تضمینکنندهٔ آنچیزیست که پیشتر به عنوان اصول لیبرال به آن اشاره کردیم.
خیلی از ما تفکیکِ قوا را جزئی از حکومت دموکراتیک میدانیم در صورتی که این دو با هم متفاوتاند. شما میتوانید دموکراسی، به معنای حاکمیتِ مردمی با مشروعیت مردمی، داشته باشید اما این حاکمیت بدون تفکیکِ قوا به کارش ادامه بده، یا اینکه حکومت دیکتاتوری با تفکیک قدرت بین نهادهای مختلف حکومتی هم داشته باشید.
تفکیکِ قوا در حقیقت ابزاری برای مهار قدرتیست که معمولا تمایل به فاسد شدن دارد. این فاسد شدن، خودش تعبیر نسبی از سوءاستفاده از قدرتیست که شاید حاکم فکر کند به بهترین شکل و در جهت سعادت کشور/ملت/امت از آن استفاده میکند و در نتیجه آن را فاسد نمیداند. با این حال نگاه مردم چیز دیگری را میگوید.
اینکه توسعهیافتهترین و آزادترین کشورهای دنیا به نوعی دموکراسیهای لیبرال هستند، نشان میدهد که تشخیص فساد بهتر است که با مردم و نهادهای مردمی در کنار رسانههای آزاد باشد. وجود رسانههای آزاد کمک میکند بازتاب نظرات مردم بر پروپاگاندای دولت چیره شود در غیر اینصورت عوامفریبی و هدایتِ جریان اطلاعات توسط جریاناتی که قدرت سیاسی و اجرایی را در اختیار دارند، میتواند حتی فساد دولتی را فضیلت جار بزند.
تفکیکِ قوا، امروزه اصلی از دموکراسیهای لیبرال بهحساب میآید و نشان داده که نهادهای مستقل سیاسی و اجرایی میتوانند یکدیگر را مهار کنند و مردمسالاری را قوت ببخشند. دقیقا همینجاست که حاکمِ خیرهسر دیگر نمیتواند با قدرتِ مطلقِ خود هرچه را خودش صلاح میداند، حتی با نیت خیر، انجام دهد و توسط نهادهای دیگر مهار میشود.
با این تفاسیر میتوان گفت هرچند تفکیک قوا ویژگیِ ذاتیِ دموکراسی نیست، اما جزء جداناشدنیِ حاکمیتیست که میخواهد کارآمد و مردمسالارانه باقی بماند
لازم است به خطرات بالقوهٔ آن هم اشارهٔ کوتاهی کنم. اول اینکه اصطکاک بین نهادهای مختلف قدرت، میتواند منجر به بنبست سیاسی شود. از طرفی این نهادها همیشه مصون از انتصابات نیستند در نتیجه چنانچه نهادی دست بالا را پیدا کند، میتواند زیرآب بقیه نهادها را به مرور بزند و اصل تفکیک قوا را بیاثر کند. این بدان معنی نیست که تفکیک قوا بد است، بلکه برعکس، افزونهای بسیار مفید برای تثبیت حاکمیت مردم است، اما بایستی از آن نگهبانی شود. این بخشی از مسئولیت شهروندی در دنیای امروز است.
مواردی که تا اینجا به آنها اشاره کردیم، از مهمترین اصول لیبرال برای استقرار یک دموکراسیِ پویا و کارآمد است. چنین دموکراسیای نسبت به فساد مقاومتر است و میتواند جامعه را به سمت رشد و توسعهٔ بلندمدت سوق دهد و خطر دیکتاتوری را کاهش دهد.
هر حاکمیتِ دموکراتی معمولا با بهترین نیتها از سوی جامعه پذیرفته شده و قانونِ اساسیِ آن مشروعیت میگیرد. این حاکمیت پلیست از مشروعیت تا حکمرانی. بسیار پیش میآید که حکومتها با مشروعیتِ بالای مردمی شروع به کار میکنند اما به مرور و در روندِ حکمرانی به سمت دیکتاتوری میلغزند. مسئولیتِ شهروندی نظارتِ دائمی این پل است تا هر جایی که حاکمان پایشان را از گلیمشان درازتر کردند، آنان را بدون هیچگونه بهانه و مراعاتی پاسخگو کنند.
در نوشتهٔ دیگری نظر شخصی خودم در خصوص کمخطرترین فرم حکمرانی برای حاکمیت مردم را تشریح خواهم کرد. هرچند محتوا از فرم مهمتر است اما همانطور که اصول لیبرال میتوانند به حاکمیت مردم کمک کنند، فکر میکنم که یکی از فرمهای بالا، بنا به تجربهٔ موفق، شانس بیشتری برای توسعه و سعادت ایران در دل خود دارد.
